Il problema della sicurezza sismica delle scuole è molto grande, in Italia come in altri paesi. Periodicamente si leggono sui media rapporti più o meno generali, ma sempre abbastanza negativi, sullo stato delle scuole in Italia. A volte il problema finisce davanti al giudice, nelle cui sentenze si discetta di “indice di sicurezza”, di probabilità di accadimento di terremoti e anche della loro prevedibilità.
Per cercare di fare il punto sulla questione, a beneficio dei non-ingegneri, abbiamo rivolto alcune domande a Edoardo Cosenza, professore di Tecnica delle Costruzioni nell’Università di Napoli Federico II, membro di numerosi Comitati che operano per la definizione delle normative e che è stato anche Assessore ai Lavori Pubblici della Regione Campania (https://www.docenti.unina.it/webdocenti-be/allegati/contenuti/1440218).
Da qualche tempo è molto attivo sui “social”, dove contribuisce egregiamente alla spiegazione degli aspetti ingegneristici ai non informati.
(Nota: le domande sono state formulate con la collaborazione di Carlo Fontana).

Il problema della sicurezza sismica delle scuole è molto sentito in Italia, forse anche a seguito del crollo della scuola di San Giuliano di Puglia nel quale, nel 2002, morirono 26 fra studenti e insegnanti. La situazione è davvero grave, nel suo complesso? Quali sono le ragioni?

La situazione delle scuole non è diversa da quella di tutti gli edifici pubblici o anche degli edifici privati. Risentono di classificazioni sismiche del passato molto parziali, direi che solo dopo l’inizio degli anni ’80 si è avuta una seria classificazione della pericolosità, e pertanto tutto ciò che è stato costruito prima (e quindi una enorme percentuale delle costruzioni) non è stata progettata con criteri sismici. Alcuni investimenti per aumentare la sicurezza delle scuole sono nel frattempo stati fatti, a partire soprattutto dal 2003, ed altro ancora assolutamente va fatto. Ma francamente credo che le scuole siano mediamente più sicure degli edifici privati e spesso ho assistito a chiusure di scuole con genitori che molto probabilmente hanno portato i figli a casa propria, in edifici paradossalmente meno sicuri della scuola stessa.

E’ solo un problema di classificazione delle zone sismiche o anche di normativa tecnica?

Certamente anche di normativa tecnica. Va chiarito innanzitutto che la normativa tecnica riflette sempre le conoscenze del tempo: ad esempio  le automobili degli anni ’60 erano molto meno sicure di quelle di oggi, perché non c’erano sistemi elettrici di frenatura, non c’era l’air bag, le autovetture erano molto pesanti ecc; e ciò vale per qualsiasi disciplina dell’ingegneria: si pensi agli impianti elettrici, alla sicurezza antincendio ecc. In perfetta continuità anche il comportamento sismico delle costruzioni era meno conosciuto. Gli avanzamenti più importanti, in tutto il mondo, compresa California o Giappone, sono stati fatti solo dalla fine degli anni ’70. Dunque un parte del problema, cioè che le costruzioni realizzate nelle poche zone classificate sismiche in Italia prima degli anni ‘ 80 sono state progettate con criteri “d’epoca” oggi superati, è certamente vera e connessa alla minore conoscenza del tempo. A questo si aggiunge purtroppo la scarsa propensione del Paese a introdurre novità: in realtà solo dopo il terremoto di San Giuliano di Puglia, con l’Ordinanza d Protezione Civile del 2003, scritta fra tante polemiche da un gruppo di professori di ci facevo parte anche io, si è data una scossa – è il caso di dire –  al sistema normativo. Il quadro normativo di fatto si è assestato solo nel 2009, dopo il terremoto di L’Aquila: purtroppo ci sono dovute essere delle grandi tragedie per convincere la comunità ad accettare le variazioni, dopo lunghissime discussioni. Adesso possiamo certamente dire che l’Italia ha una delle normative tecniche più avanzate del mondo. Ciò non toglie che la conoscenza tecnica evolve ed evolve sempre, non parliamo di scienze assolute ammesso che esistano, e dunque anche la normativa sismica certamente subirà ulteriori variazioni, anche significative, in futuro.

Sempre nel 2003, l’Ordinanza PCM 3274 introdusse, per la prima volta, “l’obbligo di procedere a verifica, da effettuarsi a cura dei proprietari” delle opere strategiche, con finalità di protezione civile, e di particolare rilevanza, quali scuole, ospedali, ecc. (Art. 2, comma 3)”. Il termine ultimo, inizialmente stabilito in 5 anni dall’emissione dell’ordinanza, è stato più volte prorogato fino al 2013. Erano esentate dall’obbligo di verifica “le opere progettate secondo le norme vigenti successivamente al 1984”, sempreché la classificazione sismica all’epoca della costruzione fosse coerente con quella della 3274/2003 (Art. 2, comma 5); in altre parole, se costruite secondo la normativa sismica post 1984.
Veniva dunque richiesta una verifica, ma senza obbligo d’intervento, anche se era previsto l’obbligo di programmazione degli interventi stessi. Come mai?

La previsione dei lavori, come osservato, doveva essere introdotta nei piani annuali e triennali dei lavori, che sono un obbligo di tutte le Amministrazioni Pubbliche. In altri termini era obbligatoria la programmazione dei lavori su base pluriennale da parte dei proprietari delle Scuole (per quelle pubbliche: Comuni e Provincie). L’obbligo di intervento non potette essere inserito, perché si sarebbe dovuta anche indicare la fonte finanziaria che era difficile da quantificare e soprattutto molto difficile da trovare.

È disponibile un sommario dei risultati conseguiti? E come va intesa l’eventuale inadempienza all’ “obbligo” di legge di verifica e di programmazione degli interventi?

Purtroppo non dispongo di questi dati. Ritengo che a livello centrale debbano esistere, forse al MIUR o al DPC; oppure nelle strutture di missione di Pazzo Chigi come Italia Sicura o Casa Italia. Però non ne sono a conoscenza.

Saltando alcuni passaggi (NTC2008, Circolare applicativa del Ministero delle Infrastrutture n.617 del 2009, Direttiva PCM del 2011 sulla valutazione e riduzione del rischio sismico del patrimonio culturale, ecc.), le nuove Norme Tecniche (NTC2018) hanno introdotto alcune novità, fra cui la definizione del livello di sicurezza (indice di sicurezza) come rapporto fra capacità (azione sismica massima sopportabile dalla struttura) e l’azione sismica massima utilizzabile nel progetto di una struttura nuova in quella località. Ci puoi spiegare meglio che cosa c’è dietro questa definizione, e che cosa significa “sopportabile”?

Si è introdotto un semplice indice numerico, di immediato e comprensibile significato. Per “azione sismica massima sopportabile” si intende l’azione sismica che fa pervenire alla eguaglianza fra entità dell’azione sismica la Resistenza degli elementi strutturali più sollecitati.
L’indice è dunque un numero che risulta almeno pari a 1, in quanto in tal caso è certamente sopportabile l’azione sismica prevista dalla normativa, per una costruzione progettata con le nuove norme tecniche; quindi è da considerarsi “sicura”, nell’ambito della sicurezza convenzionale che noi tecnici valutiamo con i metodi normativi. Ed invece è molto frequente che sia inferiore all’unità, salvo particolarissimi casi di sovradimensionamento, per le costruzioni esistenti. Ci tengo a sottolineare che parliamo di sicurezza convenzionale, dovrei dire più precisamente “probabilistica”, in quanto oramai è anche comunemente accettato che il rischio zero non esiste; cioè purtroppo, stante la forte aleatorietà, è sempre possibile che ci siano azioni più elevate di quelle di progetto o resistenze minori di quelle di progetto; si cerca però di assicurare valori di rischio piccoli e uniformi per tutti i cittadini. Si potrebbe anche puntare ai massimi valori delle azioni sismiche che si deducono dagli studi di pericolosità sismica nazionale, ma ciò sarebbe, a parere mio e di molti altri ricercatori, contrario al principio di assicurare uno stesso rischio in tutto il paese e porterebbe a costi delle costruzioni talvolta inutilmente elevatissimi. In pratica nessun paese al mondo sceglie, almeno attualmente, questa soluzione normativa.

Le NTC2018 stabiliscono dunque che sia accettabile che l’indice possa essere inferiore a 1. Che cosa vuol dire in pratica? Viene spontaneo pensare che, se un edificio scolastico ha un indice molto inferiore a 1, debba essere considerato poco sicuro.

Il principio è che, per una costruzione esistente, essendo visibile e disponibile, si può constatare direttamente la geometria effettiva, i carichi permanenti realmente esistenti, la quantità e la resistenza dei materiali; inoltre ha già superato la fase iniziale della vita in cui si manifesta quello che in sintesi si chiama “mortalità infantile”. Invece in una costruzione da progettare i calcoli strutturali si fanno in modo virtuale, ovviamente senza che esista la costruzione stessa. Dunque il rischio di una costruzione solo progettata è più alto: si pensi ai grandi errori progettuali o realizzativi che poi possono avere conseguenze tragiche all’inizio della vita della costruzione; o anche carichi permanenti più grandi perché si sono aumentate le dimensioni in cantiere o si sono messi elementi non strutturali, pavimenti ed altro più pesanti di quelli di progetto. Dunque ciò porta ad affermare che se la costruzione già esiste e gli interventi che si progettano non comportano stravolgimenti della concezione strutturale, a parità di rischio (ovvero di sicurezza), si possono usare coefficienti più bassi, data la minore aleatorietà conseguente. E quindi, dal punto di vista meramente numerico, pervenire a un indice minore di 1 e dell’ordine di 0,8.
Certamente poi fa parte della civiltà di una nazione, nell’ambito di un problema così sensibile e grave come le scuole che raccolgono contemporaneamente centinaia di bambini, non consentire valori di tale indice troppo basso e cioè, in modo del tutto equivalente, probabilità di collasso troppo elevate.

Essendo l’indice un rapporto tra capacità e domanda, entrambe affette da incertezze, si sono diffuse varie “letture”, fra cui le seguenti:

1) “L’indice di sicurezza è un parametro da usarsi solo in relativo (per mettere in graduatoria di priorità gli interventi) non in assoluto, non rappresentando la vulnerabilità dell’edificio”.
2) “Non trattandosi un indice ‘certo’, non può certificare alcuno stato di rischio imminente, con tutto quello che ne consegue per l’utilizzabilità della struttura”.

Consideri corrette queste letture?

L’intera teoria della sicurezza, in qualunque branca dell’ingegneria, è caratterizzata da fenomeni aleatori: i terremoti sono certamente l’esempio più evidente. Anzi qualunque azione della nostra vita lo è. I nostri indici sintetizzano metodologie convenzionali e livelli di probabilità e di rischio accettati socialmente dai paesi più evoluti, di tutte le parti del mondo. Dire che possa esistere un indice “certo” è assolutamente fuori da qualsiasi realtà scientifica, non solo ingegneristica. Le verifiche che si fanno nelle costruzioni sono il meglio che la tecnica posso fare, ma mai e in nessun caso portano a previsioni deterministiche. D’altra parte le incertezze insite in qualsiasi problema di ingegneria sono trattate in modo scientifico, con le regole del calcolo della probabilità, ed è questo il massimo che si può fare. Chiedere che si facciano calcoli o si definiscano indici “certi” equivale a dire che si può fare una previsione metereologica “certa”: del tutto impossibile concettualmente.

Forse vale la pena chiarire al pubblico che nemmeno per un edificio (di qualsiasi genere) con indice = 1 si può affermare che non subirà alcun danno in caso di terremoto, giusto?

Assolutamente vero. C’è sempre una probabilità finita che l’azione sismica sia più grande di quella scelta dalle norme tecniche e dalla classificazione sismica e che le resistenze della costruzione siano minori di quelle considerate. In altri termini il rischio zero non esiste.

Esiste un inventario degli indici di sicurezza per le scuole italiane? Che tipo di operazioni è necessario compiere per determinarlo? Che tipo di cogenza hanno le NTC2018 in questo senso?

No, a mia conoscenza non esiste. Ritengo che il MIUR gradualmente lo stia costruendo. Per costruirlo e quindi per avere l’indice di sicurezza di ogni singola scuola, si devono fare rilievi e verifiche geometriche, prove sui materiali, esami dei progetti se esistenti e infine calcoli strutturali; tutto ciò a costi. La Norma Tecnica e la relativa Circolare indicano come fare le valutazioni/calcoli ingegneristici, ma un documento normativo non può porre obblighi di spesa pubblica. E ciò sia per il basso rango di norma (è un Decreto Interministeriale, ben al di sotto di un Decreto Presidenziale o di una Legge Parlamentare), sia perché l’obbligo implica spese e quindi reperimento di fondi.

La normativa non fissa un valore minimo dell’indice al di sotto del quale è necessario dismettere l’edificio ed eventualmente adeguarlo. Perché?

Non può indicarlo, è necessariamente delegato al proprietario. La norma indica “come” valutare”; non altro, per i motivi già citati in precedenza.

L’assenza di chiarezza relativamente al punto precedente ha fatto sì che si siano determinati dei contenziosi che hanno finito per essere risolti dalla magistratura, quali il caso di Roccastrada (Grosseto) con indice = 0.985 e Serramazzoni (Modena), con indice = 0.26, che – come altre volte – ha dovuto arrampicarsi su vetri per uscire dall’impasse. Ad esempio, nel caso di Serramazzoni la Cassazione ha interpretato, in sintonia con le NTC, l’incertezza insita nella determinazione del valore dell’indice come insufficiente per un obbligo di azioni immediate (“L’immobile pubblico in questione, pur astrattamente vulnerabile in caso di terremoto, è munito di agibilità …”). Si deve sottolineare l’espressione “astrattamente vulnerabile”, e il permanere della convinzione – molto diffusa soprattutto nel post-terremoto – che “agibile” significhi senza rischio…..
Che ne pensi?

Penso che il rapporto fra pensiero legale e pensiero ingegneristico (direi scientifico più in generale) è molto lontano dal convergere. Spesso in Magistratura si intendono come deterministiche realtà che invece sono probabilistiche. 0.985 è l’indice più alto che io abbia mai sentito, tanto che potrei addirittura dubitare del calcolo. Fra l’altro arrotondato a una sola cifra decimale, dopo la virgola, diventa 1,0 ed è certamente impossibile che il tecnico che ha fatto la valutazione abbia valutazioni cosi precise da potere affermare che le altre cifre decimali siano corrette. E poi mi chiedo: i magistrati conoscono l’indice di sicurezza dell’edificio in cui hanno scritto la sentenza? E le mamme conoscono l’indice di sicurezza della casa dove poi hanno riportato i bambini? E ancora una volta. Il rischio zero non esiste. Prima che questa intervista esca, potrei essere colpito da un fulmine o da una meteorite, qualcuno può escluderlo?

A oggi, dopo San Giuliano di Puglia (2002), ma anche dopo la Casa dello Studente di L’Aquila (2009), dopo la scuola di Amatrice (2016) e dopo la constatazione che occorre – caso per caso – una sentenza di un tribunale, la sensazione degli utenti è che l’attuale impianto normativo non offra certezze.
Evidentemente resta da fare molto, sia sul piano normativo che su quello operativo. Non va peraltro dimenticato che gli utenti spesso pretendono che le scuole abbiano un indice di sicurezza superiore a quello di molti degli edifici in cui abitano gli studenti, che vi trascorrono molto più tempo che a scuola.
Che prospettive di miglioramento ci sono, secondo te?

Nessuna norma di nessun settore, elettrico, automobilistico, trasportistico (auto, treni, auto) ecc. può garantire certezze. Le mie spiegazioni sulla questione le ho date. E sulla questione della sicurezza relativa della propria abitazione, della strada o della metropolitana che si prende per andare a scuole, dei bar e locali pubblici in cui si entra magari ogni giorno, è molto rilevante e lungi dall’essere risolta. Qualcuno conosce il rischio che si assume entrando in un certo museo, chiesa, cinema, ristorante, bar, albergo, stadio: certamente no. La sicurezza deve aumentare per qualsiasi luogo utilizzato da persone, sempre però nella certezza che il rischio può diminuire ma mai azzerarsi.