Quello che segue è il racconto, necessariamente sintetico, di una vicenda che, in un tempo relativamente breve, modificò in modo straordinario il sistema della normativa sismica italiana. Molto è stato scritto in proposito. Qui la ricordano Massimiliano Stucchi e Gian Michele Calvi, che guidò la commissione incaricata della stesura delle nuove norme.

MS. Era la fine di ottobre del 2002. Era da poco evaporata la Agenzia di Protezione Civile auspicata da Franco Barberi. Al governo c’era Silvio Berlusconi: Guido Bertolaso era il capo del Dipartimento per la Protezione Civile (DPC), Vincenzo Spaziante il vice capo. Era nato da poco l’INGV con Enzo Boschi presidente. Eucentre stava per nascere. Vennero due terremoti in Molise, di pari magnitudo e localizzati poco lontani fra di loro, a distanza di un giorno. Zona povera, marginale, non classificata come sismica. Molti danni, non molti morti se non fosse stata per quella maledetta scuola di San Giuliano di Puglia che catturò tutta l’attenzione. La vecchia scuola resistette; quella nuova, sopraelevata da poco, no, con le conseguenze che sappiamo.

Il fatto che la zona di San Giuliano di Puglia non fosse classificata scosse tutti e soprattutto i sismologi: ma si sapeva bene che le classificazioni precedenti erano state fatte “al risparmio” per la rigidità del Ministero dei LL.PP. La situazione normativa ristagnava: in particolare ben 5135 Comuni (più della metà) non erano classificati in zona sismica. La proposta di riclassificazione del 1998 (“Proposta 98”, pubblicata nel 1999: Gavarini et al., 1999) a cura di Gruppo Nazionale per la Difesa dai Terremoti (GNDT), Servizio Sismico Nazionale (SSN) e Istituto Nazionale di Geofisica (ING), che pure avrebbe lasciato 3500 Comuni non classificati, giaceva nei cassetti del Ministero. Era iniziato un lento confronto con le Regioni, ma il problema principale era l’aumento (circa 1700) dei Comuni da inserire in terza categoria. SSN aveva formulato una propria proposta alternativa, sottomettendola alle Regioni e ricevendo qualche commento.
La normativa tecnica era quella del 1996 con i successivi aggiornamenti. Nell’ottobre 2001 era stato predisposto un nuovo testo, depositato al CNR per il parere previsto dalla L64/74. La Commissione Norme del CNR aveva espresso parere negativo.
Michele, tu eri stato appena nominato Presidente della Sezione Rischio Sismico (SRS) della Commissione Grandi Rischi (CGR). A parte una riunione rapida sul campo, a Larino, il 2 novembre, che ricordi hai?

GMC. Il 12 dicembre si riunì a Roma la Sezione Rischio Sismico (SRS) della Commissione Grandi Rischi (CGR), composta da: Calvi pres., Marson, Lavecchia, Faccioli, Cosenza, Dolce, Romeo, Amato (assenti giustificati Bonafede e Lavecchia), completata da componenti della CGR (Pace, Berlasso, Coccolo, Boschi, Eva) e con la presenza di Bertolaso e Spaziante.
Tra le altre cose venne convenuto che la “Proposta 98” costituisse un avanzamento rispetto alla situazione di allora. La Regione Campania aveva già riclassificato (7.11.2002) sulla base della citata “Proposta 98”. Venne suggerito di adottarla e procedere con gli eventuali aumenti di classe, ma di attendere per eventuali declassificazioni. Venne auspicata l’istituzione di un tavolo unico per nuova classificazione sismica e nuova normativa in prospettiva Eurocodice 8 (EC8); i lavori avrebbero potuto essere conclusi in tre-sei mesi. Vennero auspicati incontri scientifici e Boschi offrì la disponibilità dell’INGV a realizzarli.
Venne raccomandata la necessità di valutazioni sistematiche di vulnerabilità sismica degli edifici. Venne inoltre raccomandato che gli interventi sugli edifici venissero svolti da professionisti competenti nel settore e venne ipotizzata la creazione di un apposito Albo. Venne raccomandata l’incentivazione della formazione degli addetti ai lavori. Questi elementi furono riassunti in un comunicato stampa.

MS. Per cercare di accelerare l’istituzione del tavolo unico auspicato dalla CGR, Boschi chiese un incontro al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (PCM) Gianni Letta e lo convinse a organizzare un incontro a Palazzo Chigi.
In vista di questo incontro il 28 novembre si riunì presso l’INGV un gruppo di lavoro convocato da Boschi. Erano presenti: Amato, Stucchi, Valensise, Bramerini, Di Pasquale, Sabetta, Calvi, Faccioli, Pinto, Slejko. Ne uscì un verbale che divenne una proposta concreta da portare alla riunione di Palazzo Chigi. In questo documento si delineavano l’adozione dell’EC8 come riferimento e le linee guida per la nuova classificazione sismica. La riunione convocata da Letta si tenne il 2 dicembre. Che cosa ti ricordi della riunione?

GMC. Letta convocò parte del gruppo di lavoro e persone del giro del Ministero, compreso il Ministro Lunardi. La riunione fu molto particolare, presieduta da un Sottosegretario con un Ministro presente, con battute del tipo “ma lo sapete che in Italia non esiste una norma per la progettazione dei ponti in zona sismica?” Lunardi al Presidente del Consiglio Superiore (Aurelio Misiti): “ma è vero?”, Misiti, guardando Marcello Mauro (credo allora presidente della prima sezione, poi del Consiglio Superiore): “Ehm …”, Mauro: “si, ma  …”. Si ebbe un confronto molto acceso, al termine del quale risultò chiara l’inadeguatezza del quadro normativo e della classificazione sismica e che il Ministero non era in grado di gestire il problema in tempi compatibili con la percezione della situazione. Dopo la riunione Letta nominò (4 dicembre) una Commissione per predisporre una versione della normativa sismica nella prospettiva dell’EC8.

MS. Della Commissione fecero parte Coccolo e Berlasso in rappresentanza delle Regioni, Faccioli, Cosenza, Pinto, Amato, Dolce, Stucchi, Eva e Slejko. Tu venisti nominato presidente. Contribuirono anche Sabetta e Mazzolani. La prima riunione si tenne il 12 dicembre. In particolare si convenne di proporre che le zone sismiche diventassero quattro e coprissero tutto il territorio, utilizzando come base la “Proposta 98”, senza procedere a declassificazioni. Per quanto riguarda la normativa si convenne di prendere come base una bozza di normativa del 1999 predisposta da un gruppo ristretto e anch’essa in stand-by. La commissione lavorò senza soluzione di continuità e, dopo un ulteriore incontro a Pavia il 10 gennaio, trasmettesti a Letta il materiale il 15 gennaio 2003, rispettando la scadenza prevista. In che cosa consisteva il materiale?

GMC. Il materiale consisteva in una lettera di accompagnamento, un documento esplicativo molto sostanzioso, una bozza di testo del provvedimento e quattro allegati, anch’essi in bozza: 1. Criteri per l’individuazione delle zone sismiche; 2. Edifici; 3. Ponti; 4. Opere di fondazione e sostegno dei terreni. I contenuti più salienti possono essere così riassunti:

• l’adozione di un sistema normativo coerente con l’EC8, che consisteva nell’abbandono di un sistema puramente prescrittivo in favore di un sistema prestazionale, nel quale gli obiettivi della progettazione che la norma si prefigge vengono dichiarati e i metodi utilizzati allo scopo vengono singolarmente giustificati;
• la definizione di due condizioni limite, relative al collasso e al danno strutturale e non strutturale, caratterizzate da azioni sismiche corrispondenti alla probabilità di superamento del 10% in 50 e 10 anni. Viene peraltro precisato che le strutture progettate secondo queste norme posseggono margini di resistenza che consentono loro di resistere senza collasso ad azioni sismiche ben superiori a quelle di progetto, e ne vengono spiegate le ragioni;
• il superamento della dicotomia fra zone classificate e non classificate come sismiche, che in passato veniva interpretato come assenza di pericoli in queste ultime. Le zone divennero quattro (vedi Figura 1) per tutto il territorio e per ciascuna di esse veniva definito uno spettro di progetto (Figura 2). Per la zona 4, ovvero quella a minor pericolosità sismica, si ipotizzava che potessero essere utilizzate procedure di progetto e verifica semplificate;
• la semplificazione, grazie all’EC8, delle modalità di definizione delle zone sismiche, fin qui largamente soggettive, mediante la relazione con un parametro fisico individuato nella accelerazione orizzontale di picco. In particolare veniva richiesta la predisposizione di una mappa di PGA 10%/50 anni entro un anno, secondo specifiche molto precise e stringenti;
• l’attenzione verso il problema delle costruzioni esistenti, di cui si parla estesamente più sotto. Si sollecitava tra l’altro l’adozione di politiche assicurative. Si affrontava anche il problema della formazione degli operatori, anche mediante la costituzione di appositi Albi.

MS. Letta rispose il 30 gennaio ringraziando te e la Commissione. Nel frattempo, d’intesa con il Capo e il vice Capo del DPC, si diede da fare per determinare la forma normativa più opportuna e rapida per adottare il provvedimento, successivamente individuata nella Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri (OPCM). L’OPCM 3274/2003, intitolata opportunamente “Primi elementi in materia di criteri generali per la classificazione sismica del territorio nazionale e di normative tecniche per le costruzioni in zona sismica”, venne firmata dal PCM il 20 marzo e pubblicata in Gazzetta Ufficiale l’8 maggio 2003. 

Figura 1 – Mappa dei Comuni italiani afferenti alle 4 zone sismiche per effetto dell’OPCM 3274. La didascalia era provvisoria ma rifletteva il significato della classificazione sismica. La situazione aggiornata al 2022 è rintracciabile qui (la didascalia è diversa dalla precedente e non del tutto pertinente).

Figura 2 – I quattro spettri di progetto relativi alle quattro zone sismiche (vale la pena di ricordare che questi spettri erano in generale più conservativi di quelli successivamente definiti dalla Norme Tecniche del 2008).

Le Regioni vennero invitate a adottare i relativi provvedimenti di classificazione sismica, con la possibilità di variare di +/- 1 la classe individuata dall’Ordinanza e la facoltà di decidere se introdurre o meno l’obbligo di normativa sismica in zona 4. Un’altra “facilitazione” consentiva per le opere già appaltate o i cui progetti fossero già stati approvati alla data dell’Ordinanza di continuare a utilizzare le norme e la classificazione precedente. Il problema venne discusso anche dalla SRS CGR del 10 giugno 2003, che concluse che le parole “in zona 4 è lasciata facoltà alle singole Regioni di introdurre o meno l’obbligo della progettazione antisismica” di cui all’art. 2 comma 1 dell’Ordinanza, andassero intese nel senso che in assenza di delibera regionale le norme dovevano essere comunque applicate, precisando che fosse inoltre opportuno suggerire alle Regioni che “l’obbligo di applicazione delle norme sismiche sia mantenuto almeno per le opere e gli edifici strategici o importanti”.
Questa sorta di deroga fu poi oggetto di numerose discussioni, interpretazioni, ricorsi che si protrassero per anni.

GMC. Nella stessa seduta della SRS CGR venne deciso di raccomandare di “ridurre al massimo i tempi di produzione della mappa di riferimento prevista al punto 4 dell’allegato 1 all’Ordinanza 3274, al fine di evitare ripetuti cambiamenti nella classificazione del territorio. Il prossimo mese di ottobre è ritenuto un termine adeguato”. Si raccomandava inoltre di “porre in essere ogni misura necessaria al fine di ottenere un prodotto unitario ed autorevole, che raccolga un consenso generale, assicurando peraltro piena coerenza tra norme e mappa”. Venne raccomandato inoltre “che il processo di revisione ed aggiornamento di tutti gli allegati all’Ordinanza 3274 venga sviluppato in un arco temporale di tre – cinque anni, con il concorso di tutte le componenti istituzionali e scientifiche interessate. A tal fine è opportuno che le ricerche e gli studi necessari vengano sostenuti e coordinati da subito”.

MS. A valle del punto precedente INGV si attivò per produrre la mappa richiesta dall’OPCM 3274 secondo i criteri ivi contenuti, istituendo un gruppo di lavoro cui vennero invitati i maggiori esperti italiani (alcuni peraltro rifiutarono di partecipare, anche per lo scarso tempo disponibile). La compilazione, senza finanziamenti ad hoc, fu guidata da un board internazionale di esperti istituito da DPC. Dopo una prima versione rilasciata nell’ottobre del 2003, il board richiese una nuova versione corredata dalla valutazione dell’incertezza, da calcolarsi mediante l’adozione di un albero logico. La versione finale, chiamata MPS04, fu resa disponibile nel maggio 2004 dopo approvazione del citato board e della SRS CGR, e successivamente adottata come riferimento dello Stato mediante l’OPCM 3516/2006. Le sue caratteristiche, finalità usi e abusi sono stati ampiamente discussi in questo blog e altrove.
Va ricordato che la finalità di questa mappa era quella di facilitare l’assegnazione dei Comuni alle zone sismiche, mentre le azioni sismiche di progetto restavano quelle di Fig. 2. 

GMC. L’OPCM 3274 riservò una attenzione particolare al problema degli edifici esistenti. In effetti l’OPCM faceva obbligo ai proprietari – entro cinque anni e con priorità per le zone sismiche 1 e 2 – di procedere a verifica sia di edifici di interesse strategico e delle opere infrastrutturali la cui funzionalità durante gli eventi sismici assume rilievo fondamentale per le finalità di protezione civile sia degli edifici e delle opere infrastrutturali che possono assumere rilevanza in relazione alle conseguenze di un eventuale collasso. Il programma di tali verifiche avrebbe dovuto essere stilato da DPC e Regioni entro sei mesi, individuando gli edifici di cui al punto precedente. Erano esclusi gli edifici costruiti dopo il 1984 se ricadenti in zone sismiche che non avevano subito variazione di categoria.
Si trattava di una operazione imponente, anche se limitata alla sola verifica. La stessa SRS CGR, nella sopracitata seduta, raccomandò di procedere con la massima urgenza nella definizione delle opere strategiche ed importanti, ai sensi dell’art. 2, comma 3 dell’Ordinanza 3274. “Tale elenco può essere assai esteso e conseguentemente in una prima fase si può ipotizzare di limitarsi alla creazione di un data base con coordinate geografiche e dati essenziali. Possono poi essere identificate alcune classi di opere (scuole, ospedali, ponti importanti, caserme dei vigili del fuoco) ed alcune loro caratteristiche (collocazione in zona 1 o 2, costruzione antecedente la classificazione sismica del comune di appartenenza) per le quali suggerire verifiche accurate ed omogenee sul territorio nazionale. Le modalità di verifica, da definire con urgenza, dovrebbero comunque consentire la definizione dei livelli di accelerazione del suolo per le quali si prevede il raggiungimento degli stati limite definiti nelle norme”.

MS. Purtroppo questo provvedimento fu attuato solo in parte. La prima scadenza, prevista nel maggio 2008, venne in seguito prorogata da DPC al 31.12.2010 e poi ancora fino al 31 marzo 2013.
Va anche ricordato che l’Ordinanza incontrò non poche resistenze, sia da parte delle Regioni che in ambito ingegneristico. Come è ovvio determinava e richiedeva un cambio di mentalità e anche di attrezzature (ad esempio, software di calcolo) non facili da digerire con rapidità. Determinava altresì, per certe Regioni un aumento notevole di Comuni classificati e di conseguenza un numero elevato di pratiche che dovevano essere esaminate da parte dei Geni Civili.
Dopo un certo numero di discussioni in convegni ad esempio il 13 ottobre 2003 “La Repubblica” uscì con un articolo dal titolo “Norme antisismiche – beffa”, che faceva seguito a un “errata corrige” ad alcuni contenuti dell’Ordinanza pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale. Tu rispondesti a nome del gruppo di lavoro precisando che gli errori in questione erano di natura non concettuale e che parte di coloro che secondo il quotidiano erano “saliti sulle barricate” avevano responsabilità nell’aver mantenuto per decenni norme e classificazione sismica in uno stato di inadeguatezza.

GMC. In realtà le correzioni rientravano in quanto previsto dall’OPCM stessa e cioè un periodo praticamente sperimentale in cui erano state raccolte svariate osservazioni formulate da Regioni e professionisti, confluite in una nuova Ordinanza (3336 del 2 ottobre). Queste e ulteriori modifiche avrebbero dovuto confluire in una versione del Testo Unico sulle costruzioni, per il quale il Ministero competente si era dato la scadenza del 28 giugno 2004 mediante proprio decreto-legge. Nel febbraio del 2005, pertanto, Bertolaso scrisse a Letta esponendogli la situazione e sollecitando la promulgazione di una nuova Ordinanza.
La vicenda si protrasse, nei fatti, fino alla definizione delle Norme Tecniche 2008 (NTC08), entrate in vigore solo nel giugno 2009 a valle del terremoto di l’Aquila.

In conclusione vale la pena ricordare quanto scritto nel già citato documento esplicativo di accompagnamento alla prima versione dell’Ordinanza: “Si sottolinea che le norme proposte non determinano automaticamente una riduzione del rischio sismico attuale, legato essenzialmente alle costruzioni esistenti. A tal fine è stata prestata particolare attenzione alle prescrizioni relative agli edifici esistenti, indicando i casi in cui si ritiene opportuno rendere obbligatorio procedere a eventuali interventi di adeguamento. Non si ritiene che ciò sia sufficiente a produrre rapidamente significativi effetti di riduzione del rischio, che in genere possono determinarsi solo a partire da concrete politiche di prevenzione che prevedano obblighi o incentivi per interventi di miglioramento e adeguamento”.

Riferimenti

Gavarini C., P. Pinto, L. Decanini, G. Di Pasquale, A. Pugliese, R. Romeo, F. Sabetta, F. Bramerini, M. Dolce, V. Petrini, A. Castellani, T. Sanò, D. Slejko, G. Valensise and T. Lo Presti (1999). Proposta di riclassificazione sismica del territorio nazionale, Ingegneria Sismica, XVI‑1, 5‑14.